Ricorso per la Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 268
del 18 aprile 2011, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dall'avv. Lucia Bora e domiciliato presso lo studio
dell'avv. prof. Marcello Cecchetti in Roma, via Antonio Mordini n.
14.
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 2 comma
2-quater del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 convertito in
legge, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10
(Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di
interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e
alle famiglie) (in Gazzetta Ufficiale 26 febbraio 2011, n. 47) nella
parte in cui inserisce i commi 5-quater e 5-quinquies (primo periodo)
all'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del
Servizio nazionale di Protezione civile).
L'art. 2, comma 2-quater, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n.
225 convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio
2011, n. 10 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative
e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle
imprese e alle famiglie) inserisce all'art. 5 della legge 24 febbraio
1992, n. 225, dopo il comma 5-ter, i seguenti commi:
5-quater: «A seguito della dichiarazione dello stato di
emergenza, il Presidente della regione interessata dagli eventi di
cui all'art. 2, comma 1, lettera c), qualora il bilancio della
regione non rechi le disponibilita' finanziarie sufficienti per
effettuare le spese conseguenti all'emergenza ovvero per la copertura
degli oneri conseguenti alla stessa, e' autorizzato a deliberare
aumenti, sino al limite massimo consentito dalla vigente
legislazione, dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero
delle maggiorazioni di aliquote attribuite alla regione, nonche' ad
elevare ulteriormente la misura dell'imposta regionale di cui
all'art. 17, comma 1, del decreto legislativo 21 dicembre 1990, n.
398, fino a un massimo di cinque centesimi per litro, ulteriori
rispetto alla misura massima consentita»;
5-quinquies: «Qualora le misure adottate ai sensi del comma
5-quater non siano sufficienti, ovvero in tutti gli altri casi di
eventi di cui al comma 5-quater di rilevanza nazionale, puo' essere
disposto l'utilizzo delle risorse del Fondo nazionale di protezione
civile. Qualora sia utilizzato il fondo di cui all'art. 28 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196, il fondo e' corrispondentemente e
obbligatoriamente reintegrato in pari misura con le maggiori entrate
derivanti dall'aumento dell'aliquota dell'accisa sulla benzina e
sulla benzina senza piombo, nonche' dell'aliquota dell'accisa sul
gasolio usato come carburante di cui all'allegato I del testo unico
delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla
produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative,
di cui al decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, e successive
modificazioni. La misura dell'aumento, comunque non superiore a
cinque centesimi al litro, e' stabilita con provvedimento del
direttore dell'Agenzia delle dogane in misura tale da determinare
maggiori entrate corrispondenti all'importo prelevato dal fondo di
riserva. La disposizione del terzo periodo del presente comma si
applica anche per la copertura degli oneri derivanti dal differimento
dei termini per i versamenti tributari e contributivi ai sensi del
comma 5-ter».
A) Per comprendere la portata delle disposizioni e' necessario
ricordare brevemente quale sia l'assetto delle competenze in
relazione alla protezione civile.
Il sistema di protezione civile e' stato originariamente
delineato dalla legge n. 225/1992, fondata sull'istituzione del
Servizio nazionale della protezione civile e su una ripartizione di
competenze tra Stato e autonomie territoriali, basata sulla
differenziazione tipologica degli eventi e sulla individuazione delle
attivita' e dei compiti da prestare.
E' possibile distinguere tre differenti ambiti di competenza,
articolati su altrettanti livelli (cfr. art. 2, lettera a, b, c,
legge n. 225/1992), in base al tipo di evento. Agli eventi
fronteggiabili in via ordinaria (lett. a, b) si contrappongono,
infatti, quelli per i quali, data la loro intensita' ed estensione,
si rendono necessari mezzi e poteri straordinari (lett. c).
Per i primi, la legge n. 225/1992 pone un'ulteriore distinzione,
a seconda che gli interventi di protezione civile siano attuabili in
base alle rispettive competenze dei singoli enti (lett. a) oppure,
per la natura e l'estensione dell'evento, si renda necessario
l'intervento coordinato di piu' enti (lett. b).
La legge del 1992 operava, dunque, una ripartizione delle
competenze utilizzando, a seconda delle circostanze, il discrimine
relativo alla ordinarieta' o straordinarieta' delle risposte
necessarie per fronteggiare gli eventi calamitosi, oppure quello
della dimensione dell'evento nell'ambito degli eventi fronteggiabili
in via ordinaria.
Con la successiva legislazione in materia di protezione civile -
art. 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per
la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa); articoli 107 - 109 del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112 e decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni
urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture
preposte alle attivita' di protezione civile e per migliorare le
strutture logistiche nel settore della difesa civile), convertito,
con modificazioni, nella legge 9 novembre 2001, n. 401 - sono state
delineate le competenze e le responsabilita' dello Stato, delle
Regioni e degli enti locali, in funzione della tutela delle
collettivita' interessate.
Le attivita' di previsione e prevenzione delle ipotesi di rischio
sono state affidate alla competenza regionale, senza distinzione tra
le diverse tipologie di eventi calamitosi (art. 108, comma 1, lettera
a), del d.lgs. n. 112 del 1998); alle Province e ai Comuni e' stata
affidata l'attuazione dei programmi regionali.
Per quanto riguarda la disciplina relativa all'emergenza, e'
stata prevista una competenza dello Stato per gli eventi di natura
straordinaria di cui all'art. 2, comma 1, lettera c), della legge n.
225 del 1992: lo Stato, d'intesa con le regioni interessate, delibera
e revoca lo stato di emergenza, emana le ordinanze per l'attuazione
degli interventi di emergenza, predispone i piani di emergenza e la
loro attuazione (art. 107 del d.lgs. n. 112 del 1998 e art. 5, comma
4-bis, del decreto-legge n. 343 del 2001, convertito nella legge n.
401 del 2001).
In particolare l'art. 107 del decreto n. 112 del 1998 indica le
funzioni dello Stato, stabilendo che hanno rilievo nazionale i
compiti relativi:
a) all'indirizzo, promozione e coordinamento delle attivita'
delle amministrazioni dello Stato, centrali e periferiche, delle
regioni, delle province, dei comuni, delle comunita' montane, degli
enti pubblici nazionali e territoriali e di ogni altra istituzione ed
organizzazione pubblica e privata presente sul territorio nazionale
in materia di protezione civile;
b) alla deliberazione e alla revoca, d'intesa con le regioni
interessate, dello stato di emergenza al verificarsi degli eventi di
cui all'art. 2, comma 1, lettera c), della legge 24 febbraio 1992, n.
225;
c) alla emanazione, d'intesa con le regioni interessate, di
ordinanze per l'attuazione di interventi di emergenza, per evitare
situazioni di pericolo, o maggiori danni a persone o a cose, per
favorire il ritorno alle normali condizioni di vita nelle aree
colpite da eventi calamitosi e nelle quali e' intervenuta la
dichiarazione di stato di emergenza di cui alla lettera b);
d) alla determinazione dei criteri di massima di cui all'art.
8, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225;
e) alla fissazione di norme generali di sicurezza per le
attivita' industriali, civili e commerciali.
A alle funzione operative riguardanti:
1) gli indirizzi per la predisposizione e l'attuazione dei
programmi di previsione e prevenzione in relazione alle varie ipotesi
di rischio;
2) la predisposizione, d'intesa con le regioni e gli enti
locali interessati, dei piani di emergenza in caso di eventi
calamitosi di cui all'art. 2, comma 1, lettera c), della legge 24
febbraio 1992, n. 225 e la loro attuazione;
3) il soccorso tecnico urgente, la prevenzione e lo
spegnimento degli incendi e lo spegnimento con mezzi aerei degli
incendi boschivi;
4) lo svolgimento di periodiche esercitazioni relative ai
piani nazionali di emergenza;
g) la promozione di studi sulla previsione e la prevenzione
dei rischi naturali ed antropici.
h) alla dichiarazione dell'esistenza di eccezionale calamita'
o avversita' atmosferica, ivi compresa l'individuazione, sulla base
di quella effettuata dalle regioni, dei territori danneggiati e delle
provvidenze di cui alla legge 14 febbraio 1992, n. 185.
Di particolare rilevanza, poi, e' l'art. 5 del decreto-legge n.
343/2001 convertito nella legge n. 401/2001 che affida al Presidente
del Consiglio dei ministri in materia di protezione civile una
competenza generale per far fronte al pericolo di danni derivanti da
«calamita' naturali, da catastrofi e da grandi eventi che determinino
situazioni di grave rischio».
B) Come si puo' constatare dalla ricostruzione normativa, i compiti
statali, oltre a quelli di indirizzo e programmazione, sono quelli
relativi alla predisposizione dei piani e degli interventi per
affrontare gli eventi di tipo e) di cui all'art. 2 comma 1 della
legge n. 225 del 1992, cioe' di quelli che, per loro «intensita' ed
estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi o poteri
Straordinari» nonche', nelle stesse ipotesi, i compiti di
soccorso alle comunita' colpite, al fine del ripristino delle normali
condizioni di vita.
Le disposizioni oggetto della presente impugnativa intervengono
proprio sulla disciplina di questi interventi di cui all'art. 2 comma
1 lettera c) legge n. n. 225 del 1992, per i quali sia stata
dichiarato lo stato di emergenza, stabilendo che, se il bilancio
della Regione non ha la disponibilita' finanziaria sufficiente per
fronteggiare le spese conseguenti alla dichiarazione dello stato di
emergenza, il Presidente della Regione e' autorizzato a deliberare
aumenti dei tributi, delle addizionali, delle aliquote e delle
maggiorazioni di aliquote attribuite alla Regione, nonche' ad elevare
la misura dell'imposta regionale sulla benzina per autotrazione.
Se gli aumenti tributari suddetti non sono sufficienti ovvero in
tutti gli altri casi di eventi di rilevanza nazionale, puo' essere
disposto l'utilizzo delle risorse del Fondo nazionale di protezione
civile.
Le disposizioni, dunque, prevedono il ricorso al Fondo nazionale
nel caso di insufficienza dei fondi regionali, anche dopo
l'applicazione degli aumenti tributari ammessi, ovvero in tutti gli
altri casi di eventi di rilevanza nazionale; tale qualificazione
dell'evento e' affidata ad una scelta unilaterale del Governo.
Le norme quindi fanno gravare sul bilancio della Regione
interessata dall'evento calamitoso l'onere finanziario degli
interventi di soccorso e ripristino necessari.
Questa interpretazione della nuova normativa trova conferma nella
Direttiva emanata con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 14 marzo 2011 (doc. 1), per fornire indirizzi applicativi a
seguito delle norme in esame.
Nel paragrafo intitolato «Le risorse necessarie per fronteggiare
l'emergenza» si premette che lo stato di emergenza e' dichiarato a
fronte di eventi di portata nazionale per risonanza, ricadute,
caratteristiche proprie dell'evento in se' che richiede mezzi e
poteri straordinari.
Cio' nonostante, si legge nel decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, «per il combinato disposto dei citati commi
5-quater e 5-quinquies, a fronte di siffatti eventi, e' la Regione
esclusivamente interessata ovvero sono le regioni interessate (in tal
caso pro-quota) a doversi fare carico in primo luogo del reperimento
delle risorse finanziarie necessarie a fare fronte ai fabbisogni
occorrenti». La direttiva continua affermando che il fondo nazionale
sara' attivabile solo e nella misura in cui la Regione dimostri di
aver preventivamente reperito nel proprio bilancio le risorse
finanziarie necessarie, anche con l'aumento tributario.
Le disposizioni impugnate sono costituzionalmente illegittime per
i seguenti motivi di
D i r i t t o
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 2 comma 2-quater nella
parte in cui inserisce i commi 5-quater e 5-quinquies (primo periodo)
all'art. 5 della legge n. 225/1992, per violazione dell'art. 119
Cost.
Le norme pongono interamente a carico del bilancio della Regione
o delle regioni territorialmente interessate da una dichiarazione di
stato di emergenza per gli eventi di cui all'art. 2, comma 1, lettera
c), della legge n. 225 del 1992, tutti gli oneri finanziari
conseguenti all'emergenza, indipendentemente dall'ente che sia
titolare della competenza ad attuare gli interventi e quindi anche
per gli interventi di competenza non regionale.
In tal modo si impongono al bilancio regionale spese concernenti
funzioni esercitate da altri enti, in contrasto con il principio di
cui al quarto comma dell'art. 119 Cost. che impone la corrispondenza
tra le risorse finanziarie disponibili in base alle fonti di cui al
secondo e terzo comma del medesimo art. 119 Cost. e le funzioni
attribuite in titolarita' a ciascun ente territoriale.
Si obbligano dunque le regioni ad assumere l'onere finanziario di
funzioni di norma di competenza nazionale, posto che, in caso di
dichiarazione dello stato di emergenza di cui alla citata lettera c)
dell'art. 2 legge n. n. 225/1992, come sopra evidenziato, scattano
compiti e funzioni affidati allo Stato, a fronte del riconoscimento
della estensione e gravita' dell'evento. In tal senso la Corte
costituzionale, nella sentenza n. 284 del 2006 ha sottolineato che
«l'art. 107 comma 1 lettere b) e c) del d.lgs. n. 112 del 1998 ha
chiarito che tali funzioni hanno rilievo nazionale, data la
sussistenza di esigenze di unitarieta', coordinamento e direzione,
escludendo che il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori
possa avvenire da parte della legge regionale»: tale ambito e' dunque
sottratto alla potesta' legislativa ed anche a quella amministrativa
delle regioni, poiche' le funzioni relative al soccorso alle
comunita' colpite sono di competenza statale, a seguito della
dichiarazione dello stato di emergenza, cosi' come stabilito dalla
normativa nazionale richiamata in premessa. Dunque contrasta con
l'art. 119 quarto comma Cost. addossare alla singola Regione -
colpita da un evento riconosciuto di natura straordinaria, per
intensita' ed estensione, - tutti gli oneri per fronteggiare il
soccorso alle popolazioni e le attivita' di ripristino
conseguentemente necessarie.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 2 comma 2-quater nella
parte in cui inserisce i commi 5-quater e 5-quinquies (primo periodo)
all'art. 5 della legge n. 225/1992, per ulteriore violazione
dell'art. 119 Cost.
Il primo comma dell'art. 119 Cost. stabilisce che le regioni
hanno autonomia di entrata e di spesa.
La disposizione costituzionale e' violata perche', a fronte
dell'evento calamitoso, la Regione si trova costretta o a vincolare
somme del proprio bilancio per fronteggiare l'evento ovvero, in caso
di insufficienza finanziaria, ad aumentare la pressione fiscale.
Tale misura invece, nel sistema costituzionale, e' uno strumento
che le regioni hanno per il finanziamento delle proprie politiche e
quindi deve essere rimesso all'autonomia decisionale della regione
stabilire quale e quanta pressione fiscale imporre ai cittadini in
funzione delle priorita' e degli obiettivi da raggiungere.
Si vincola quindi l'utilizzo di risorse finanziarie regionali per
compiti, fini e scopi non decisi dalla Regione, non di propria
spettanza, in evidente contrasto con l'art. 119 Cost., in base al
quale le risorse finanziarie affidate alle regioni sono finalizzate a
finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.
Tale principio costituzionale e' leso dalle impugnate
disposizioni le quali impongono vincoli nell'utilizzo di risorse
finanziarie nonche' l'aumento fiscale finalizzandolo agli interventi
di protezione civile e azzerando in merito l'autonomia politica e
decisionale degli organi di governo della regione.
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 2 comma 2-quater nella
parte in cui inserisce i commi 5-quater e 5-quinquies (primo periodo)
all'art. 5 della legge n. 225/1992, per violazione dell'art. 117
terzo comma e dell'art. 119 Cost.
Le disposizioni impugnate, imponendo un vincolo di destinazione
alle entrate tributarie regionali, ledono la competenza regionale in
materia di coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario di cui alle citate norme costituzionali.
Tale materia e' soggetta alla potesta' legislativa concorrente
Stato-Regioni, per cui e' ammesso l'intervento statale nei limiti dei
principi fondamentali. La denunciata lesione sussiste nell'ipotesi in
cui la Regione non debba ricorrere all'aumento tributario, perche'
dotata di disponibilita' finanziarie: in tal caso, infatti, e'
imposto un vincolo di destinazione ai risparmi di spesa che la
Regione e' costretta ad usare per i fini in esame con lo scopo di
evitare il ricorso alla maggiore pressione fiscale.
Ma la lesione esiste anche ove la Regione debba aumentare i
tributi: anche in tal caso infatti viene imposto un vincolo di spesa
alle entrate regionali. In entrambi i casi (vincolo ai risparmi del
bilancio regionale, vincolo sulle entrate presenti in conseguenza del
disposto incremento fiscale) sono violate le rubricate disposizioni
costituzionali.
La giurisprudenza costituzionale ha infatti chiarito che
attraverso l'imposizione di vincoli di destinazione nell'utilizzo
delle risorse si violano i criteri e limiti che presiedono
all'attuale sistema di autonomia finanziaria regionale, delineato dal
nuovo art. 119 Cost (sent. n. 423/2004, 118/2006); in particolare e'
stato rilevato che le norme che fissano vincoli puntuali rispetto a
singole voci di spesa dei bilanci della Regione e degli enti locali
non costituiscono principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, e ledono, pertanto, l'autonomia finanziaria di spesa
garantita dall'art. 119 della Costituzione ( cfr. Corte cost. sent.
36/2004, 417/2005, 449/2005).
Quindi la legge statale non puo' fissare vincoli puntuali
relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni, perche'
altrimenti sarebbe lesa l'autonomia finanziaria di spesa garantita
dall'art. 119 Cost. (sentenze n. 297 del 2009; n. 120 del 2008; n.
169 del 2007).
Le norme impugnate non si prestano in alcun modo, per il loro
livello di dettaglio, ad individuare un principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica, ma introducono un vincolo
puntuale di destinazione delle risorse finanziarie regionali,
determinando cosi' un'inammissibile ingerenza nell'autonomia
finanziaria delle regioni medesime.
Tali vincoli - per di piu', come sopra rilevato - opererebbero
nel senso di destinare le risorse alle quali si riferiscono al
finanziamento non solo di funzioni regionali, ma anche di funzioni
per le quali sono competenti altri livelli di governo (Stato,
province, comuni) e che da organi di questi ultimi vengono in
concreto esercitate.
4) Illegittimita' costituzionale dell'art. 2 comma 2-quater nella
parte in cui inserisce i commi 5-quater e 5-quinquies (primo periodo)
all'art. 5 della legge n. 225/1992, per violazione dell'art. 117
terzo comma e dell'art. 119 Cost. anche sotto il profilo della
violazione del principio della leale cooperazione.
Le norme impugnate violano anche il principio costituzionale di
leale collaborazione, in quanto rendono possibile il ricorso al Fondo
nazionale di protezione civile solo a seguito di decisioni
unilaterali affidate al libero ed esclusivo apprezzamento politico
del Governo nazionale.
Infatti e' previsto che la previa adozione dell'incremento
tributario da parte delle regioni e l'accertamento della
insufficienza degli introiti a coprire tutte le spese dell'emergenza
costituiscono presupposto indispensabile per rendere «possibile»
l'accesso al Fondo nazionale di protezione civile, possibilita'
quest'ultima rimessa interamente ad una decisione politica ed
unilaterale del Governo nazionale, ove l'evento sia riconosciuto di
rilevanza nazionale.
In sostanza le norme in esame condizionano rigidamente
l'intervento statale al completo utilizzo da parte delle regioni
della potesta' tributaria loro riconosciuta, ma in tal modo si nega
la «rilevanza nazionale» dell'evento, riducendo la giustificazione
dell'intervento nazionale ad una funzione «suppletiva» nell'ipotesi
di insufficienza dei mezzi regionali, del tutto indipendentemente
dalla natura e dalla qualita' degli eventi straordinari.
La «rilevanza nazionale» di questi ultimi viene a dipendere solo
dalla casuale capienza o meno del bilancio delle regioni interessate,
alimentato dagli incrementi tributari posti a carico delle
collettivita' interessate, e dunque dalla giuridica possibilita' o
meno di aumentare il carico tributario a carico di queste ultime,
anziche' dalla valutazione delle esigenze di solidarieta' nazionale
che stanno alla base della funzione demandata al Fondo nazionale di
protezione civile.
La valutazione e la conseguente decisione sono assunte
unilateralmente dal Governo.
Invece, vertendosi in materie soggette alla potesta' legislativa
concorrente Stato-Regioni («coordinamento della finanza pubblica e
del sistema tributario»; «protezione civile»), in applicazione dei
principi della chiamata in sussidiarieta' e considerata l'incidenza
della decisione sulle competenze e sulle risorse regionali, il
rispetto del canone della leale collaborazione avrebbe imposto la
previsione di un adeguato coinvolgimento regionale, finalizzato alla
decisione circa la qualificazione dell'evento. Cio', invece, non e'
previsto, con conseguente sussistenza dell'evidenziato motivo di
illegittimita' costituzionale.